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03/07/2006 | GRUPO D - ASPECTOS ECONÔMICOS E FINANCEIROS
Índices de inflação: a hora é de avançar, mas com cautela.
Por: Revista Conjuntura Econômica

A longa experiência do Brasil com altíssimas taxas de inflação levou à criação de um grande número de índices, por diversas instituições com departamentos especializados nesta atividade. Sugerir que o país precise hoje de novos indicadores de inflação, quando semanalmente somos bombardeados por uma profusão de diversificadas medidas da alta dos preços, pode parecer, à primeira vista, um exagero. Da mesma forma, propor mudanças e aperfeiçoamentos na forma como eles são calculados poderia ser considerado um capricho, diante de um cardápio tão amplo de opções a se escolher.

 

Na verdade, porém, a expressiva quantidade de índices de inflação no país não significa que estejamos no estado da arte em termos de qualidade, nem muito menos que nosso plantel esteja completo — basta lembrar os chamados índices setoriais que podem ter um papel importante na vida econômica brasileira, influenciando desde os contratos de infra-estrutura ao reajuste das aposentadorias. Nesta Carta, argumentaremos que é chegada a hora, para as instituições especializadas, de avançar rumo a uma nova geração de indicadores de inflação, sejam eles inéditos, ou aperfeiçoamentos dos já existentes. Simultaneamente, tenta-remos mostrar que é preciso cautela na utilização dos novos índices na regulação e nos contratos na esfera produtiva, especialmente no setor de infra-estrutura.

 

Um dos problemas dos índices atuais deve-se ao sucesso da política antiinflacionária na última década. Com a inflação caindo para níveis civilizados, abaixo dos 5% anuais, surge a necessidade de precisão na medida da evolução dos preços que não existia quando os indicadores batiam no teto superior dos dois dígitos, ou mesmo disparavam para os três ou quatro dígitos. Afinal, não havia a necessidade de tanto rigor técnico quando a inflação acumulava, por exemplo, 200% ao ano. Na verdade, não faria muita diferença se a inflação apurada tivesse sido de 200% ou de 202%.

 

Relevância — Hoje, porém, uma diferença de dois pontos percentuais é enormemente relevante para as decisões de política monetária e mesmo para os cálculos econômico-financeiros que embasam os contratos. Pergunte-se ao Banco Central o que ele acharia se o IPCA, a meta de inflação, estivesse rodando a 6,5% em 12 meses, em vez de estar caindo para 4,5%, e rapidamente verificar-se-á que aqueles dois pontos são quase a diferença entre o céu e o inferno. Na verdade, como a experiência recente de política monetária demonstrou, mesmo uma diferença de 0,5 ponto percentual na inflação anual já é um dado relevante para o Banco Central. Da mesma forma, em um ambiente de preços próximos da estabilidade, supor uma inflação anual média de 5%, quando na verdade ela está em 7%, é o suficiente para desestabilizar um contrato de longo prazo.

 

Existem diversas questões técnicas e metodológicas envolvidas na tarefa de dar mais precisão aos índices de inflação. Um problema clássico, ainda a ser devidamente processado nos índices de inflação brasileiros, é o aumento de preços dos produtos concomitante a melhorias de qualidade que, na prática, implicam um valor maior não-inflacionário. Este tipo de efeito tende a tornar o cálculo dos índices de inflação sistematicamente mais alto do que a realidade da evolução dos preços. Como já foi mencionado, o custo macroeconômico deste tipo de imprecisão, que pode tornar mais severa a política monetária, é muito expressivo.

 

Outro entrave à medição precisa da inflação são os subsídios intraconsumidores, uma forma de gerar benefícios públicos por fora do orçamento muito utilizada no Brasil. Quando se tornam gratuitas, por exemplo, as passagens de ônibus para grandes contingentes de consumidores, como os idosos, o preço oficial do transporte deixa de ser o preço efetivo, pois não representa a média do que se paga, incluindo os isentos. Mecanismos deste tipo perpassam amplos segmentos da economia brasileira, como no caso dos subsídios cruzados em energia, telecomunicações e combustíveis, ou a enorme quantidade de “gatos” de eletricidade em áreas de moradia informal. Outro exemplo foi a introdução da obrigatoriedade da cobertura de Aids no seguro-saúde, que, na prática, barateou o produto para segurados em grupo de risco, sem que esta redução de preço fosse captada pelos índices de inflação.

 

Além do aperfeiçoamento técnico dos indicadores já existentes, outra frente de trabalho para as instituições especializadas é a criação dos chamados índices setoriais, que podem ser utilizados, por exemplo, para reajustar tarifas de serviços de infra-estrutura.

 

Um ponto inicial a ser destacado, quando se pensa em uma agenda para aperfeiçoar o cálculo e a utilização dos índices de inflação no Brasil, é que estes indicadores não são geralmente criados para ter um uso específico. O processo, na verdade, corre na direção contrária. As instituições, atentas às novas demandas da sociedade, podem montar novos índices, que sejam potencialmente utilizáveis. A decisão de esco-lher esta ou aquela medida de inflação, porém, compete às partes envolvidas em contratos, aos órgãos reguladores e a outros agentes econômicos ou governamentais que delas necessitem.

 

Divergências — Também é importante ressaltar que, no caso do uso de índices de preços para reajuste de contratos, comete-se o equívoco freqüente de considerar que tal índice é “bom”, e que os outros são “ruins”. Na verdade, quase sempre há duas partes envolvidas neste tipo de situação, cujos ganhos e perdas caminham na direção oposta. Assim, um índice de reajuste de tarifas de eletricidade pode ser “bom” para os produtores e “ruim” para os consumidores. Para estes, o ideal é que o reajuste seja o mais bem correlacionado possível com os salários. Para as empresas, o que importa é que acompanhe os seus custos. O que pode ser dito é que devemos buscar a medida de inflação que mais adequadamente equilibre os interesses das diversas partes envolvidas, e, no caso dos contratos de infra-estrutura, atenda aos objetivos gerais de uma determinada política pública.

 

No Brasil, pela forma como foram definidas as regras do jogo durante o processo de privatização e da reestruturação de setores de infra-estrutura na década de 1990, os chamados IGPs (Índices Gerais de Preços) assumiram um papel preponderante nos reajustes dos contratos de serviços públicos. Estes indicadores são compostos por índices de preço no atacado (IPA), ao consumidor (IPC) e da construção civil (INCC), com o maior peso recaindo no IPA. E é exatamente o IPA, dentro dos IGPs, que tem uma forte correlação com o câmbio, derivada da característica tradeable (negociável internacionalmente) da maior parte dos bens e serviços daquela parte do indicador.

 

O emprego dos IGPs no reajuste de serviços públicos no Brasil é um típico exemplo da ambigüidade por trás de muitos julgamentos aparentemente definitivos que são feitos sobre a “qualidade” de um determinado índice como indexador de algum contrato. É muito comum ouvir-se que o uso dos IGPs nos contratos de privatização foi um “grande erro”. A razão, para estes críticos, é que, devido às inúmeras crises cambiais entre a privatização e os dias de hoje, e à forte desvalorização nominal do câmbio no período, os IGPs acumularam variações substancialmente maiores do que as dos IPCs. Os consumidores, portanto, cujos proventos, em princípio, acompanhavam o IPC, foram prejudicados, e o uso do IGP revelou-se um equívoco.

 

Uma versão bastante diferente desta história também pode ser contada, bastando para isto que se mude o enfoque do narrador. Como grande parte do investimento em infra-estrutura da privatização para cá foi realizado com recursos externos, o uso do IGP como indexador protegeu o capital alocado no país, permitindo a manutenção de empresas capitalizadas e tornando mais fácil a continuidade dos projetos de melhora dos serviços e de expansão de capacidade. O encarecimento das tarifas para o consumidor (e há que se descontar aqui o que se deveu ao aumento de impostos) nada mais é do que um ajuste necessário nos preços relativos, uma vez que a desvalorização tornou mais oneroso o custo daqueles serviços. O contra-exemplo que reforça esta visão é o da Argentina. Lá, na esteira de uma desvalorização muito mais caótica que a brasileira, a indexação cambial das tarifas foi bruscamente interrompida, e hoje o país vê-se às voltas com um imenso imbróglio entre investidores estrangeiros e o governo, com negociações interrompidas em meio a amargas recriminações de lado a lado, interrupção de investimentos e reestatização.

 

Bom senso — O propósito da menção ao caso dos IGPs como indexadores de contratos de serviços de infra-estrutura, não foi o de fazer uma defesa enfática da conveniência deste arranjo. Na verdade, a questão é bem mais comple-xa do que os breves comentários acima possam sugerir. O importante é ter-se em mente que índices de inflação não são medidas perfeitas, e que a sua utilização na vida econômica deve guiar-se muito mais pelo bom senso do que por qualquer conjunto de princípios e regras pretensamente infalíveis.

 

Na verdade, julgamos que, em princípio, o Brasil deve mirar o exemplo dos países desenvolvidos, nos quais discussões como esta estão mais amadurecidas. O modelo mais comum, no caso daquelas nações, é o do reajuste por índices de preço ao consumidor, descontados de um fator de produtividade, e com revisões tarifárias de periodicidade longa, como de cinco em cinco anos. Assim, mesmo reconhecendo a importância da adoção dos IGPs para a continuidade dos investimentos na esteira do processo de privatização, consideramos inevitável, e até desejável, que o Brasil evolua na direção das soluções mais comuns e universalmente aceitas.

 

A adoção de IPCs para reajuste de contratos de infra-estrutura, porém, é uma tarefa plena de obstáculos e armadilhas. É imperioso não cair na chamada “maldição dos índices”, a tendência recorrente na nossa história econômica das últimas décadas de substituir um índice pretensamente “ruim” por outro supostamente “bom”, apenas para verificar que, no período subseqüente, os malefícios atribuídos ao primeiro continuaram a ser causados pelo segundo, e às vezes de forma até mais intensa.

 

No momento atual, no qual a área econômica do governo efetivamente contempla a possibilidade de adotar o IPCA no reajuste de alguns contratos de serviços públicos a vencer no curto e médio prazos, é preciso mais do que nunca evitar a “maldição dos índices”. Uma comparação entre a evolução do IPCA e do IGP-M de agosto de 1994 até março de 2006 mostra claramente este risco. Enquanto o IGP-M acumulou uma variação de 237% no período, o IPCA registrou uma inflação de 176%. É esta diferença que, aproximadamente, transformou-se em peso adicional no bolso do consumidor de serviços públicos. Assim, a motivação para a troca do IGP-M pelo IPCA pode ser dissecada em dois componentes. O primeiro, de caráter populista, seria o de supostamente proteger o consumidor da repetição das perdas que lhe foram infligidas pela regra de reajuste “equivocada” adotada na privatização. O segundo, tecnicamente defensável, é o de aderir ao modelo mais comum internacionalmente, e que tem qualidades bem testadas em países de maior evolução institucional que a nossa.

 

Diferenças — Mesmo considerando-se esta segunda motivação, entretanto, há a questão do timing da mudança. Apesar da superior inflação dos IGPs desde o Plano Real, a realidade dos últimos anos é precisamente o contrário. Com a forte valorização recente do real, os IGPs, influenciados pelo peso dos IPAs, têm registrado baixíssimas inflações acumuladas em 12 meses, e mesmo deflações. Nos 12 meses até março de 2006, por exemplo, o IGP-DI apresenta uma deflação de 0,29%, e o IGP-M uma inflação de apenas 0,36%. Na verdade, desde novembro de 2005, os dois índices têm inflações em 12 meses abaixo de 2%. Em contraste, o IPCA acumula 5,32% de inflação nos 12 meses até março de 2006. De março de 2005 a fevereiro de 2006, o IPCA em 12 meses ficou sempre acima de 5,5%, e chegou a 8%.

 

Hoje, estamos em plena safra de baixos reajustes (ou até de reajustes para baixo) nos contratos de serviços de infra-estrutura indexados aos IGPs, depois de uma década de altas acima do IPC, que puniram o consumidor. Poderia, portanto, haver momento mais inoportuno para trocar os IGPs pelo IPCA? A “maldição dos índices” é o principal risco associado à mudança dos IGPs pelo IPCA em reajustes de tarifas públicas, mas há ainda outras questões envolvidas. Nos países ricos, como já foi mencionado, correções pelo IPC, com revisões periódicas de tarifas, são um sistema que funciona bem, mas cujo sucesso está em parte ligado à menor volatilidade das variáveis econômicas. Numa economia como a brasileira, mais sujeita a choques, e na qual alguns preços importantes, como o câmbio, podem ter movimentos extraordinariamente fortes em curto espaço do tempo, são maiores as chances de que o equilíbrio das condições contratuais seja comprometido antes de revisões tarifárias, caso estas ocorram de forma muito espaçada.

 

É este tipo de preocupação que torna os chamados índices setoriais, que acompanham os custos de uma determinada atividade, tão atraentes no Brasil. À primeira vista, e supondo que sejam adequadamente montados, estes índices são ideais, já que, por meio deles, cada atividade terá os reajustes que fiel e justamente cubram os seus aumentos específicos de custo. A realidade, porém, como de hábito, é mais complicada. O índice setorial pode permitir, por exemplo, manipulação dos preços dos fatores de produção, de forma a que o prestador de serviço consiga reajustes além do razoável. Este risco é especialmente relevante em setores nos quais determinados grupos controlam mais de uma etapa da cadeia produtiva. Supondo que um determinado insumo faça parte do índice setorial, um grupo que o produza e consuma pode elevar os preços acima do razoável — especialmente em condições monopolistas ou oligopolistas, freqüentes no setor de infra-estrutura —, sabendo que ele acabará puxando o reajuste do serviço para cima. Em outras palavras, o preço do insumo sobe artificialmente, e quem paga a conta é o consumidor.

 

Há, porém, soluções técnicas eficazes para este tipo de risco. É possível, por exemplo, montar séries passadas de um determinado índice setorial, e depois compará-las com a evolução dos índices de preços em geral. Em um segundo passo, pode-se criar um índice composto — no qual entrem diferentes índices de preço, com variadas ponderações —, que tenha a maior aderência possível à evolução passada do índice setorial. Em outras palavras, elabora-se um coquetel dos índices convencionais que reproduza da forma mais próxima possível a trajetória do índice setorial. O próximo passo, obviamente, é usar este indicador sintético para o reajuste das tarifas, já que, por ser composto de índices de preços gerais, ele não é vulnerável a manipulações.

 

Nesta Carta, procuramos demonstrar que há uma pesada agenda de trabalho para as instituições que calculam índices de inflação no Brasil, puxada por fatores como o fim da hiperinflação, a adoção do sistema de metas de inflação e o ambiente econômico em que o governo regula e fiscaliza serviços básicos ofertados pela iniciativa privada. É fundamental, porém, que os agentes econômicos, em geral, e o Estado regulador, em particular, ajam com cautela e bom senso na hora de introduzir alterações nas cláusulas contratuais baseadas em índice de inflação. A história mostra que a esperteza, o improviso e o populismo tendem a ser contraprodutivos nesta área, na qual o feitiço costuma virar contra o feiticeiro com assustadora freqüência.

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