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24/09/2007 | GRUPO D - ASPECTOS ECONÔMICOS E FINANCEIROS
Financiamento da infra-estrutura de transporte público
Por: Martin Higginson

Os sistemas de transporte público são infra-estruturas pesadas que necessitam de altos níveis de investimento para serem construídos, operados e mantidos. Tradicionalmente, eles têm sido financiados pelo setor público. Embora a decisão de estabelecer e construir uma rede de transporte público e sua infra-estrutura é comumente feita pela autoridade pública, com o argumento que o transporte público tem custos externos menores e um menor custo geral de mobilidade do que o transporte por carro, as autoridades estão sofrendo cada vez mais de dificuldades financeiras e cortes orçamentários. Isto leva a cortes dos recursos financeiros públicos dedicados ao investimento no transporte público. Ao mesmo tempo, na maioria dos países, o financiamento dos sistemas de transporte público não é totalmente coberto pela receita das tarifas, que são geralmente definidas políticas específicas e objetivos sociais em mente.

 

Neste contexto, o transporte público precisa:

 

- achar formas alternativas de financiar o investimento e operação,

- aumentar receitas e diversificar fontes de receita, e

- reduzir custos de investimento, operação e manutenção.

 

Visão

 

A maioria dos países distingue entre o financiamento da infra-estrutura e da operação. Este artigo foca no financiamento do investimento da infra-estrutura do transporte público. Ele difere do financiamento da operação do TP pela sua descontinuidade, sua larga escala e seu longo prazo.

 

Fases da provisão da infra-estrutura

 

A provisão da infra-estrutura pode ser representada como um processo contínuo. Embora as etapas sejam mostradas como elementos distintos, existe, de fato, uma sobreposição considerável entre eles. A estrutura da geração de finanças pode, por exemplo, ser garantida em legislação. O planejamento para obter os fundos necessários começa bem antes do tempo do qual o financiamento tem que estar pronto, com estudos factuais, previsão de demanda, desenhos de engenharia e custos detalhados, todos contribuindo para o processo de desenvolvimento da proposta de negócio.

 

Definições

 

As noções de investimento e financiamento são geralmente usadas indiferentemente, neste artigo serão usadas as seguintes definições:

 

- investimento: a provisão de novos fundos

- financiamento: a organização de como a oferta de fundos é arranjada

 

Desenvolvimento de casos de negócios

 

Para que um novo investimento se formalize, é preciso que ele seja justificado de acordo com o critério valor por dinheiro, para garantir que os gastos propostos valham a pena. O sumário de fatores e procedimentos é um exemplo desse ponto de vista:

 

- contexto: identifica as limitações e problemas atuais

- determina os objetivos e critérios de sucesso do investimento proposto

- identifica os impactos dos benefícios esperados e onde eles se encaixam, de acordo com os critérios geográficos, demográficos, sociais, organizacionais, e financeiros

- identifica stakeholders, incluindo parceiros de investimento e entrega; e sinergias potenciais e conflitos entre eles

- estabelece a o nível mínimo de investimento

- define metodologia por custo, benefício e medição de risco

- seleciona e avalia opções contra objetivos contra objetivos e critérios, trabalhando de listas de opções “longas” e “curtas” para a opção preferida

- confirma a opção preferida

 

Avaliação do investimento

 

O processo de avaliação formal deve ser executado para garantir que julgamentos racionais sejam feitas. Exemplos de estruturas de avaliação incluem:

 

- análise PESTELI: exame da proposta contra fatores políticos, econômicos, sociais, tecnológicos, ambientais, legislativos e industriais

- análise SWOT: identificação das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças associadas com a proposta

- análise corporativa e de risco de entrega, de oportunidade e de sensibilidade: possibilidade de um evento ocorrer e seu significado potencial

 

O governo do Reino Unido usa o New Approach to Transport Appraisal [NATA] (Nova visão para análise do transporte), sob a qual propostas são avaliadas contra critérios de meio-ambiente, segurança, acessibilidade e integração. O “Livro Verde” do tesouro do Reino Unido (Ministério das Finanças) formaliza sua estrutura de avaliação sob os seguintes pontos:

 

- Existem formas melhores de se alcançar os objetivos do projeto?

- Existem usos melhores para estes recursos financeiros?

- Critérios: possibilidade de compra, valor pelo dinheiro, possibilidade de entrega, valor adicionado

- planejamento completo: custos, benefícios/prejuízos, fluxo de caixa, investimento, mais valia

 

Vários esquemas propostos de light rail no reino unido, por exemplo, em Leeds, têm falhado em receber autorização do governo com o argumento de que eles são caros demais e que benefícios equivalentes podem ser obtidos de forma mais barata através de esquemas baseados em ônibus. O governo tem sido criticado em duas frentes: pelo tempo tomado para se definir sua definição final, geralmente após muitos anos de planejamento e gastos preparatórios substanciais “desperdiçados”; e pela extensão na qual eles são capazes de influenciar o que, de acordo com muitos, decisões locais. A passagem mais fácil dos planos de investimento em transporte público na Escócia e no País de Gales, com seus governos involuídos, é citada como uma prova da situação insatisfatória na Inglaterra. Os governos regionais mais poderosos em vários outros países – como as regiões alemãs, francesas, australianas e norte-americanas – também permitem um processo de tomada de decisão mais forte.

 

Tipos de financiamento

 

O financiamento pode ser adquirido de uma variedade de fontes. Visões tradicionais são o re-investimento de lucros, mas com uma probabilidade cada vez menor de ocorrer; ou subsídios cruzados: o uso de lucros de uma área de comércio, como geração de eletricidade, para subsidiar ou financiar o investimento um do outro. Uma vez comum, o subsídio cruzado hoje em dia é raro a não ser no número decrescente de cidades onde os órgãos de comércio municipais permanecem. Outra fonte tradicional é o investimento público, que pode incluir o direito de criar impostos. Na maioria dos países os projetos de infra-estrutura de transporte público eram patrocinados pelo Estado, pelas autoridades regionais ou autoridades municipais com fundos do Estado, autoridades regionais ou municipalidades de vários tamanhos. O dinheiro vem de fundos públicos em geral assim como de fundos específicos para infra-estrutura ou mobilidade. As proporções variam entre os países e mesmo dentro dos países. Às vezes, a União Européia ou outras instituições regionais são uma fonte de financiamento. Em muitos países, os fundos públicos sofrem de cortes orçamentários e o transporte público tem que competir com outros serviços públicos, o que leva a pedidos para novas e inovadoras formas de investimento.

 

Em alguns momentos, o capital pode ser conseguido na forma de empréstimos ou através da emissão de ações. Nos lugares onde a contabilidade para a infra-estrutura e para operações são separadas, as cobranças de acesso ao sistema são jogadas para os usuários da infra-estrutura, e aos donos das franquias operacionais, que compram os direitos de operar na infra-estrutura (geralmente sobre trilhos) de um provedor de rede. Existe um plano de longo prazo, ainda não aprovado oficialmente, para que o proposto London Crossrail (um novo túnel que irá ligar as redes de metrô oeste e leste através do centro de Londres) receba investimento através de uma cobrança realizada via imposto aos comerciantes locais.

 

Parecerias Público Privadas

 

Alternativamente, o investimento pode ser pago pelos setores públicos e privados no que se tornou conhecido como Parcerias Público Privadas (PPP). As PPPs combinam a responsabilidade de uma autoridade pública em estabelecer uma infra-estrutura de transporte público integrada com o desenvolvimento urbano, com a inovação, eficiência e capacidade de investimento do setor privado.

 

As PPPs podem ser encontradas em vários países da União Européia, incluindo o Reino Unido, Alemanha, Portugal e Grécia. Durante a Segunda Conferência Internacional sobre o financiamento do transporte público, uma ampla gama de projetos de, por exemplo, infra-estrutura, sistemas de transporte e material rodante, foram apresentados. Alguns exemplos foram a Notthingham Express Transit (uma concessão de 30,5 anos para a primeira linha de tram em Nottingham), Metronet (a recuperação, manutenção e melhoramentos do metrô de Londres), e projetos do Banco Europeu para Reconstrução e Desenvolvimento nos países da Europa Oriental. Na Alemanha, o sistema de transporte público de Munique é patrulhado por uma organização de segurança especialmente constituída que é uma parceria entre os operadores de transporte e uma empresa de segurança privada.

 

Em Portugal, o governo vê as PPPs como um meio de implementar a infra-estrutura e serviços públicos, com as seguintes vantagens sobre os métodos tradicionais de investimento:

 

- Melhoria de eficiência de serviços públicos relevantes;

- Menores gastos de fundos públicos;

- As melhores habilidades gerenciais do setor privado podem ser exploradas;

- Os riscos são divididos entre a iniciativa pública e a privada, o que permite a transferência de uma parte importante dos riscos do projeto para o setor privado.

 

PPPs de transporte público têm sido adotadas em Portugal. O projeto do Metrô do Porto, pelo qual a empresa italiana de Balfour Beatty foi responsável, foi completado com sucesso com os bônus pagos pela entrega no prazo certo e dentro do orçamento. Em 2002 uma PPP foi acertada para o conceito, projeto, construção, financiamento, operação e manutenção do sistema sobre trilhos subterrâneo no banco sul do rio Tejo.

 

Enquanto que as PPPs distribuem a carga dos custos de investimento entre os setores privado e público e providencia incentivos financeiros, elas também são criticadas por adicionar custos, na forma de cargas pesos legais adicionais associados com acordos contratuais complexos e do requerimento de os lucros serem conseguidos para cada parte contratante. Network Rail, a provedora, sem fins lucrativos, da infra-estrutura nacional da rede de trilhos inglesa reduziu sua dependência de contratantes externos, para que se pudesse tanto cortar gastos como melhorar a qualidade e gerenciamento do trabalho conduzido na sua infra-estrutura. A Network Rail conseguiu uma redução de 74 milhões de libras esterlinas de custos operacionais controláveis em 2006, de 2,85 bilhões de libras para 2,43 bilhões, uma queda de 7%, como resultado da contratação de menos terceiros, funcionários e consultores. Os custos unitários de renovação dos trilhos foram reduzidos em 3%.

 

Conclusão

 

A indústria de transporte público precisa garantir que ela proveja a melhor relação custo-benefício aos seus contratantes nos governos centrais e locais e aos seus usuários, os passageiros. Como os padrões demandados à indústria se elevaram e os requisitos reguladores, como por exemplo, em respeito à saúde e segurança, condições de trabalho e considerações ambientais, têm se fortalecido, os custos de investimento e operação se elevaram. É do interesse da indústria garantir que os serviços sejam providenciados o mais eficientemente e eficazmente possível, independentemente se o investimento e operações são realizados pelo setor público ou privado.

 

Na teoria, o setor público, com sua menor taxa de empréstimo e sem dividendos dos acionistas para pagar, deveria ser capaz de competir eficientemente com os competidores do setor privado. Mas a vontade de se ter lucro pode dar ao setor privado um incentivo maior para inovar, talvez permitindo que seus custos caíssem mais do que as iniciativas do setor público. A forte capitalização de negócios privados, muitos dos quais agora são empresas multinacionais, permitem a eles inovar e competir mundialmente; em engenharia, tecnologia da informação, tecnologia veicular, sistemas de gerenciamento e sinalização, por exemplo.

 

As vantagens entre a iniciativa privada, serviço público e PPPs estão em perfeito equilíbrio. Pelo menos, o envolvimento do setor público é necessário para garantir que novas ligações de transporte público estejam de acordo com as recomendações de planejamento local e políticas de transporte. Na falta de um modo efetivo de garantir fundos públicos para pagar os benefícios específicos do transporte público (relacionados ao planejamento de cidades, questões ambientais, desenvolvimento da economia da cidade, questões sociais entre outras políticas) então um ponto de vista da iniciativa privada na construção, financiamento e operação da infra-estrutura pode se tornar uma alternativa eficiente. O setor privado pode ter suas vantagens em termos de suas capacidades técnicas e administrativas. Se o equilíbrio correto puder ser alcançado, pode-se esperar que as PPPs tenham um papel na economia mista público-privada do transporte público no futuro.
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