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12/05/2009 | GRUPO B - COMPONENTES DAS REDES
A hora e a vez de uma política de preços para combustíveis
Por: Luiz Augusto Horta Nogueira

A volatilidade de preços no mercado global de energia tem sido um dos maiores desafios para os governos de todos os países. As grandes variações observadas no valor do petróleo, fundamental para a economia moderna, trazem incertezas para os investidores, pressionam custos e dificultam a política fiscal. Para enfrentar esse quadro, desde os anos noventa se experimentaram diferentes caminhos, com relevantes lições.

No Brasil, um marco nesse processo foi a Lei do Petróleo de 1997, a partir da qual em janeiro de 2002 se completou a abertura do mercado de combustíveis, com os agentes econômicos definindo competitivamente seus preços, em função dos custos e margens possíveis, sem a intervenção governamental e com um novo marco tributário. De fato, uma mudança significativa, pois durante décadas foi prerrogativa governamental determinar os preços dos combustíveis, do produtor ao consumidor, mediante um cipoal de regulamentos e subsídios explícitos ou ocultos, que no frigir dos ovos trouxeram benefícios para poucos e um enorme custo para toda a sociedade.

Entretanto, ainda que a abertura do mercado dos combustíveis tenha sido estabelecida formalmente no Brasil, duas particularidades dificultam sua efetiva implementação. A primeira é a subordinação da Petrobras, principal produtor e importador, aos ditames de seu maior acionista, orientando sua atuação de forma conservadora, de modo a reduzir os impactos para o consumidor dos movimentos no preço do petróleo. Assim, ainda que com prejuízo para essa empresa, nos períodos de alta os consumidores estariam bem atendidos, quadro que se inverte quando os preços do barril baixam, mas essa redução é represada e não chega aos consumidores. Tal atuação, sem qualquer transparência de suas implicações, sinaliza mal os custos, orienta equivocadamente o mercado e a rigor configura um desrespeito à legislação: vender por preços abaixo do custo é dumping e vender acima dos preços de mercado é igualmente pernicioso e sinal da existência de barreiras de mercado a serem eliminadas.

Em outras palavras, ao manter artificialmente baixos os preços dos combustíveis, não se promove o uso racional da energia e se penaliza os agentes privados, como aliás ocorreu com fechamento das pequenas refinarias brasileiras nos últimos anos.

No contexto atual, onde os preços externos são inferiores, cabe perguntar: se a lei faculta a importação, por exemplo, de óleo diesel, por agentes devidamente habilitados, por que os consumidores brasileiros, principalmente os grandes consumidores, não importam diretamente a preços mais baratos?

A outra dificuldade para a implementação de um mercado de combustíveis mais aberto é a rigidez do marco tributário, que impede o poder público atuar de modo adequado para atenuar impactos e atender legítimas estratégias de governo, como a proteção dos consumidores de menor renda e o estímulo aos combustíveis renováveis, no âmbito de uma política energética saudável.

A redução oportunista e episódica dos tributos dos combustíveis, como observada no Brasil e na maioria dos países nos últimos anos, leva sempre a preços distorcidos e agentes abusando de posições predominantes, com prejuízos para a maioria.

É possível e necessário se estabelecer um melhor ambiente para os preços dos combustíveis no Brasil, com transparência e eficiência. O ponto de partida é a necessidade de reduzir o efeito da inescapável volatilidade dos preços internacionais do petróleo, mantendo os fundamentos de um mercado aberto, onde os agentes conheçam os custos e saibam como são e podem ser formados os preços, independentemente da vontade do governo.

Nessa direção, o Chile apresenta um exemplo exitoso, adotando desde 2005 um imposto para os combustíveis com uma parte fixa e outra variável, ajustada periodicamente de forma a compensar as variações dos preços internacionais e permitindo que o preço varie em uma faixa de 10% em torno do custo médio de paridade, referido ao petróleo. No caso do país andino, esse tributo está associado ao Fundo de Estabilização dos Preços dos Combustíveis, cujo montante sinaliza as tendências de alta ou baixa, sendo os valores dos custos de paridade (ou de oportunidade) divulgados semanalmente pelo governo.

Em nosso país, quando se introduziu em 2001 o atual modelo tributário para os combustíveis, se pretendia que a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) fosse periodicamente ajustada de modo a amortecer as variações dos preços internacionais. Ficou faltando, contudo, a definição das formas de ajuste.

Estabelecendo tais regras de modo transparente e previsível, esse modelo pode ser aperfeiçoado, incluindo os biocombustíveis e uma política diferenciada para o gás liquefeito de petróleo (GLP), consolidando as diversas emendas posteriores e recuperando sua importância.

Um marco tributário desse formato, coerente com a política energética, que atenda ao equilíbrio fiscal e respeite o consumidor, é realmente urgente.
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